摘要：非工程措施可以视为防洪工程措施的一种补充。非工程措施是指通过法律、行政、经济手段以及直接运用防洪工程以外的其它手段来减少洪灾损失的措施。非工程措施投资小、见效快，还能为防洪工程充分发挥效益提供保证。国内外的研究与实践表明，它是一种费省效宏的措施，因此在防洪工作中应广泛应用。

　　关键词: 防汛,工作建设,城市防汛,应用

　　一、城市防汛的必要性

　　水灾是我国和世界上多数国家常见的灾害之一。多数城市沿江河或滨海分布,既受水之利,又遭受洪水的威胁。城市洪灾的发生是多种原因共同作用的结果。一方面，随着社会经济的快速发展，特别是城市规模的不断扩大，城市化水平越来越高，城市化发展使城市水文特性发生了改变，对降雨、径流、洪水等水文要素造成一定程度的影响，加剧了洪灾的影响;另一方面，自身特殊的地形和气候条件、市政规划不尽合理、防洪基础设施和管理水平与城市防洪要求的不适应，以及人们防洪意识的淡薄等也是导致城区洪涝灾害的原因。

　　二、非工程措施作为城市河道防洪措施的内涵

　　防汛措施主要是指能够缩小洪水泛滥的范围，减免洪涝灾害损失的具体办法和手段，可分为工程措施与非工程措施。非工程措施是与工程防洪措施相对立而提出的，是指不修(或少修)防洪工程而采取其他各种减少洪灾损失的措施。尽管修建防洪工程的防洪效益很大，但投资也很大，而发生稀遇大洪水的机会毕竟是较少的。另一方面，由于生产的发展，使得修建防洪工程以后，每年的洪水损失仍有增无减。对洪水管理分四种情况：试图改变洪水;试图改变洪灾的危害性;试图改变洪水损失带来的负担;准备并承担洪水损失。第一种情况为“工程措施”，其他三种情况为“非工程措施”。在防洪工程措施不足以解决洪涝灾害的情况下，可采取非工程措施进行防汛治理。但是，从防洪减灾的策略思想来看，这只是一类独立的防洪减灾策略思想，体现了人类尊重洪水规律，主动协调人与洪水关系的自然观和社会发展观。通俗地说，防汛工程措施着眼于“管水”，而防汛非工程措施着眼于“管人”。可见，防汛工程措施和防汛非工程措施分别从不同的角度处理人与洪水的关系，体现了两种不同的防洪策略思想，都是不可缺少的，它们的正确结合才能最有效地达到防洪减灾的目的。防汛非工程措施的内涵是：通过约束人类自身行为，以改善人与洪水的关系，从而达到防洪减灾目的的一种措施。具体说就是通过法令、政策、经济手段和防洪工程以外的其他技术手段，以减轻洪涝灾害损失的措施，统称为防洪非工程措施。而这一系列的非工程措施构成了防洪非工程体系。

　　三、深化宣传，提升全民水患意识;拓宽思路，构建水利民生

　　1、强化领导，为水利宣传提供保证宣传工作必须和其他工作一起部署一起抓。领导一手抓，主要领导亲自过问亲自抓，分管领导经常抓具体抓，对本单位水利宣传要出课题、下任务。建立健全单位宣传工作领导责任制，做到人员、设备、资金、措施、组织五落实。让宣传工作从上至下的贯彻实施。

　　2、提高水利宣传人员的素养，开辟新的宣传平台，提升宣传能力事业兴衰，关键在人。我们要在原有的政策宣传上再下功夫。一是要继续深入基层，了解群众之声，真正了解基层所需，化解矛盾、提高自身素质。二是要加强纵向交流。通过走出去、请进来、参加各种培训向兄弟单位学习好的经验与做法，内化吸收提升宣传的整体素养。三是要扩大宣传信息网络。在开会政策宣传的基础上，可在电视媒体上设立水利专栏进行了宣传，同时通过网络搭建互动信息平台做活宣传，也可将防汛材料制成传单，利用集市向群众宣传。四是要宣传内容做文章，内容要丰富多彩、形式要喜闻乐见，要把宣传内容有机的融入人们的社会生活、经济生活、文化生活、中的“动态”中去，营造有利于水利建设和发展的良好舆论氛围。在应对大汛、大旱时，水利宣传要坚持正确的舆论导向，通过具体生动的宣传，凝聚民心，体现民意，汇聚民智，展现民力，使全民水患意识和水利意识不断提高。

　　四、 要加大水利执法巡查和执法力度

　　近几年河坡河堤种树现象严重，个别渠道河底种庄稼的也是屡见不鲜，这就要求我们的管理部门、执法部门要加强管理，加大执法力度，制定切实有效的可执行制度，对于心存 侥幸，被眼前利益蒙蔽水患意识淡薄违规建设、违法破坏行为要加强巡查，限期整改，对说之不听，劝之不闻、指正不改的不仅要依法制裁，还要作为反面教材进行广泛宣传和报道。

　　五、组织、建立一支专业化与群众相结合的抗旱防洪队伍

　　每年汛前都要进行实战演练。事实证明在大洪 、大旱、大灾面前专业化的引导和汇聚群众的力量是制胜最有效的法宝，因此我们：

　　1、要继续加强和完善民兵抗洪抢险排的建设和管理，充实抢险机具，进行专业化的训练和演练，组织主题模拟训练，现场操作，使学员掌握定期巡堤查水要领和注意事项，掌握漏洞、脱坡、管涌、渗水等险情的识别和抢护方法。练就一支既能协同作战，又能独立作战的强军。

　　2、要充分调动群众防汛抢险的积极性和创造性，扩大防汛队伍，发挥群众队伍的作用一是组织群防队伍学习水法、防洪法，深入了解防汛的方针任务，认识防汛的长期性，艰巨性和复杂性，使其树立水患意识，增强全局观念;二是按军事建制组成群众防汛常务队、抢险队和后备队，在全县10个乡镇473个行政村落实乡镇有调度，村村有队伍。并对其进行培训，提高队伍战斗力，确保遇险时拉得出、抢得上、守得住。

　　3、非工程防洪措施的特点及应用特点非工程措施的防洪政策是尊重自然、适应自然。它采用限制洪泛区的经济发展，保留在大水年份蓄洪、滞洪的作用，可能是解决防洪问题的最经济有效的办法。制订并执行非工程性的洪泛区管理计划，在经济上和政治上都是合适的。(2)非工程措施的目的不是控制洪水，而在于减少洪灾损失，利用洪泛区的滞洪、蓄洪(或引洪)来削减洪峰，降低骨干河道的洪水位，避免堤防决口，达到保护大片农田和城镇的防洪安全。(3)非工程措施涉及立法、行政管理、经济及技术等各方面，在很大程度上是立法和管理问题。有赖于各有关部门和地区的密切合作，才能实施。(4)工程防洪措施通常可用一个指标，如防洪标准来表示其保护程度，而非工程防洪措施则相反，由于被保护的建筑物和土地的条件和重要性各不相同，保护程度也不同，不能用传统的保护程度来说明。

　　4、应用大力宣传和认真贯彻执行《水法》、《防洪法》、《防汛条例》、《河道管理条例》和《大坝安全管理条例》等法规，依法防洪。提高全民的防洪意识，组织动员全社会力量投入防洪工作。(2)依照有关法规，加强江河湖泊及防洪工程的管理，坚决清除江河湖泊的行蓄洪阻水障碍，制止盲目围垦湖泊、河道滩地的违法行为，以确保行蓄洪的能力。加强执法监察，一旦发现违法事件，及时认真处理，做到有法必依、违法必究、执法必严。(3)建设现代化的防汛指挥系统。在主要河段和重要水库建设水文自动测报系统，在蓄滞洪区建立预警系统，在各级防汛指挥机构建立防汛通讯、计算机网络、实时信息采集和专家决策支持系统，保证防汛信息准确、可靠、及时传递，提高防汛科学决策水平。(4)制定和完善防洪预案。制定和完善防御洪水方案、水利工程调度方案和调度规程，完善蓄滞洪区、分洪区撤退预案。

　　五、非工程措施在城市防汛中的应用建议

　　针对流经淮安城市的河道多为流域性河道的具体特点，建议在实施非工程措施时：

　　5.1、健全完善洪水预测预警信息体系

　　建立和完善洪水信息采集传输、预报预警体系。把实测或利用雷达、遥感等手段收集到的水文、气象、降雨、洪水等数据，通过通讯系统传递到预报部门进行分析，作出洪水预报，提供具有一定预见期的洪水信息，必要时发出警报，以便提前为抗洪抢险和居民撤离提供信息，以减少洪灾损失。(1)洪水预报。在信息采集、通信系统和计算机网络系统的支持下，由决策支持系统之信息接收处理子系统接收水情、雨情、工情、灾情等信息;由气象产品应用子系统存储、检索和显示天气形势、天气预报、雷达测雨资料、台风移动路径、卫星云图等信息;通过洪水预报子系统对淮安市将会出现的洪水进行预测，供防汛指挥部门作出分析判断。(2)洪水预警。市防汛指挥部门根据水情、天气变化趋势和预测将会出现的洪水情况，按照防洪治涝预案，利用电话、无线电台、电视、广播等媒体及时发布洪水警报，并指挥有关部门采取必要的防御措施。