摘 要：介绍了政府代建制的模式并重点分析了以企业型为主导的代建模式。
关键词：代建;政府;PM
[ Abstract ] This paper introduces the government construction agent system model and analyzes construction agent system as the leading model of enterprise .
[ Key words ] construction agent system the government PM
中图分类号：TU7 文献标识码： A文章编号：2095-2104(2012)
国务院《关于投资体制改革的决定》中对代建制作出了准确的描述：“对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等形式，选择专业化的项目管理单位负责建设施工，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。”江苏省根据文件要求，研制了《江苏省省级政府投资项目代建制暂行规定》，文件明确要求：“代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。有关行政部门对实行代建制的建设项目的审批程序不变。”可见，在该决定中提及的代建制方式主要是一种社会代建，即利用社会化的项目管理单位实施全过程的代建。因此，代建制重心将由事业型代建转向为企业型代建。
某工程，高度99m，建筑面积55568m2。由于项目面临工期紧，地质条件复杂，施工难度大等特点。目前项目主体封顶，预计2012年10月投入使用。下面就代建制的模式浅作分析。
1 以事业型为主导模式的集中代建模式
这种模式是组建专门的事业单位(分地区或分行业)，由其代替业主就某地区内或某行业的政府投资项目进行集中代建，从而保持政府投资项目建设的连续性和稳定性。组建事业单位可遵行两种模式。
模式一 按照地区来划分，组建政府投资项目管理中心，对于政府投资项目中的非经营性项目进行专业化集中管理，具体的项目管理模式为传统的三角模式，加强了监督(见图1)
政府投资管理中心典型模式如下
| 代理业主 | 特点 | 举例 | | 临时性管理机构 | 成立基建办的建设单位或者一次性的房屋建筑工程的建设单位 | 文化、教育、卫生等政府单位 | | 工程指挥部 | 政府或事业单位成立项目管理部分对政府项目进行管理 | 常年有建设任务的政府或交通部门 |
在这种模式中，政府中的使用单位提出项目建议后，由政府投资项目管理中心充当业主，负担政府投资管理职能。监理职能由工程项目管理公司的建筑师、工程师等专业人士负责、这种传统的三角模式，能加强政府对政府投资项目的监管。
模式二 对于专业性较强的政府投资项目，希望能够找到一种既不触动目前各个部门在自己行业内的政府投资项目中的业主地位，又要大力推行政府投资项目的“代建”方式。因此不采用如模式一所描述的以地区为单位组建政府投资项目管理中心的做法，而是各个行业主管部门在宏观监管体系下，成立符合行业特色的事业单位，代替原各个行业部门行使代建的职能。这种模式与模式 一最大的区别是政府投资项目仍然保持原来的分散管理的特征，对于专业性较强的政府投资项目较为适用(见图2)
采用事业单位型代建机构方式的优点是：政府投资管理中心受政府用户的委托实施代建，在项目管理上具有连贯性和延续性，有利于管理经验的积累和总结，使得政府投资项目的管理在经济性和合理性上能够迅速提高;组建的代建事业单位实质上是政府机构的一种职能延伸，依然在政府管理的大框架内，便于宏观监管体系的实施。
采用这种代建方式也有一些缺陷，主要表现在：组建事业单位进行政府投资项目代建，实际上是一种变相的新政垄断，因为替他市场主体失去了竞争项目管理的机会。所以长期的事业单位型的代建方式会降低政府投资项目的效率，因此只能作为一种过渡型的模式采用，即在建设市场上还不能提供满意的项目管理服务时采用。
2 以企业型为主导模式的分担代建模式
在进行政府投资项目时，采用招投标方式寻找的最合适的项目管理公司，该项目管理公司对整个政府投资的全过程管理实施建设。
推行这种方式的前提是我国建设市场成熟和完善，承包商(也可能是设计单位)除了能够完成传统意义的工作之外，能逐渐发展成具有项目管理能力的项目管理公司，能够分担政府业主的管理职能。政府投资人将项目管理责任进行发包，从而实现政府投资项目外部治理和内部治理的合理结构。CM、PM、PMC等是这种模式下的管理模式分类。以PM为例。
PM模式是指项目业主聘请一家公司(一般为具备相当实力的工程公司或咨询公司)代表业主进行整个项目过程的管理，其组织结构(见图3)
选用这种模式管理项目时，业主方面仅需保留很小部分的基建管理力量对一些关键问题进行决策，而绝大部分的项目管理工作都由项目管理承包商承担。它是由一批对项目建设各个环节具有丰富经验的专门人才组成的，主要由外联报批专员，合约工程师，造价工程师，资料专员等组成，它具有对项目从立项到竣工投产进行统筹安排和综合管理的能力，能有效地弥补业主项目管理知识与经验不足。PM作为业主的代表或业主的延伸，帮助业主在项目前期策划、可行性研究、项目定义、计划、融资方案以及设计、采购、施工、试运行等整个实施过程中，有效的控制工程质量、进度和费用，保证项目的成功实施，达到项目寿命期技术和经济指标最优化。
PM模式的主要任务是自始自终对一个项目负责，这可能包括设计任务书的编制、预算控制、法律与行政障碍排除、土地资金的筹集、报批及政府职能部门协调等，同时使设计者、承包商的工作正确的分阶段进行，在适当的时候引入指定分包商的合同和任何专业建造商的单独合同，使业主的委托活动得以顺利进行。
采用PM模式的项目，通过PM对环节的科学管理，可大规模节约项目投资。①通过项目设计优化实现项目寿命期最低。PM会根据项目所在地的实际条件，运用自身的技术优势，对整个项目进行全方位的技术经济分析和比较，本着功能完善、技术先进、经济合理的原则对整个设计进行优化。②在完成基础设计之后通过一定的合同策略，选用合适的合同方式进行招标。PM会根据不同工作包设计深度、技术复杂程度、工期长短、工程量大小等因素综合考虑采用何种合同形式，从而从整体上给业主节约投资。③通过PM对多承包商之间的合作，以符合业主降低项目总投资的目标。④部分项目民事法律关系具有平等和等价有偿的特点，在代建制项目实施过程中，会形成大量的民事法律关系。当然，这些民事法律关系都是基于合同的签订而产生的，比如委托单位和业主签订的代建合同，业主与勘察设计、施工、咨询、监理、材料/设备供应单位等专业承包单位签订的一系列具体建设工程合同等等(见图4)，PM会依据其多年的施工管理及合约经验，提供可靠的意见，协助业主建立公平，有效的合约关系。
项目管理(PM)在管理模式的建立、前期管理、造价管理、合约管理、信息化管理等方面仍有需要提高的地方，以笔者负责的前期管理为例，由于项目管理(PM)与政府职能部门的地位不对等性或由于政府职能部门宣传等工作的局限性，造成管理公司收悉前期报批报建工作、招标采购工作等新执行文件、通知的滞后，从而为工程顺利的展开，设置了障碍。笔者依据近两年政府工程前期工作总结，编制了江苏南京地区政府工程前期报批报建工作流程表(见图5)，相信在工程管理中具有实际参考意义。
“公司代建制”可以较好的避免“三超”的弊端，但由于其自身固有诸多缺陷，并没有从根本上改变分散建设、分散管理、低质量、低效率的问题，还有待制度的完善及提高，主要表现在：代建公司属于社会机构，很不稳定，一旦撤销或改行，根本无法落实“质量责任终身制”，从此角度看，还不如原有的“基建办”、“指挥部”;代建制公司承接政府投资项目，透明度不高，难以避免“暗箱操作”等人为因数，极易产生腐败问题，不利于反腐倡廉等。
笔者认为，代建制的根本目的，是严格控制项目投资、质量和工期。目前国内政府投资项目代建制的模式主要是“集中代建”、“公司代建”两种。这两种模式都是因时代变迁而产生的事务，随着市场经济体制进一步完善，就当前客观条件看，应该大力推行“公司代建”。
参考文献
【1】 徐友彰主编 工程项目管理操作手册 2008
【2】 成虎 工程项目管理 2006
【3】尹林 代建制理论与实务 2005
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