[摘要]随着我国高校经济和管理机制改革的不断深入和发展，预算管理已成为高校财务管理的核心和关键。在中央部门预算改革推动下, 高校预算管理改革也开展得如火如荼，高等教育的财务预算支出构成财务管理的核心, 其管理状况对学校事业计划完成情况等均产生直接性影响, 高等教育的财务预算应成为高校财务部门工作的重点所在。
[关键词]刚性;约束;评价;体系;对策
前言：就内涵而言，高校预算管理是指在科学的预测和决策基础上，以数量、金额的形式反映下一年度内高校所要完成的事业计划和工作任务等方面的一整套办学计划，是高校组织日常收入和控制支出的依据，也是一个高校的办学规模和事业发展方向的综合反映。从过程和作用来讲，预算管理贯穿了高校预算编制和执行的全过程，是高校进行各项财务活动的前提和依据。因而，高校预算管理工作的好坏将直接关系到高校各项事业计划的完成情况，直接影响到高校各项资金的使用效益。
我国的高等教育正处在迅猛发展的时期。尤其是“十一五”期间, 无论是学科建设、科研水平, 还是办学规模、师生人数, 都发生了迅猛的增长。随着高校办学规模的不断扩大, 办学层次也在提高,高校资金收入得到了很大的改善。高等学校筹资渠道的多元化与高等学校功能的多样化决定了高等学校财务管理内容的全面性和复杂性，包括事业、企业、基建等多性质的综合财务,涉及到计划、分配、信贷、物价、税收等方面。这种多元化利益主体的形成,使高等院校在资金管理上必须加强综合预算，而构成高校财务管理核心的财务预算与支出却有着复杂的刚性约束条件, 这些刚性约束条件会对学校事业计划完成情况等均产生直接性影响。
一、高等教育预算支出刚性约束现状分析
西方国家从政府支出绩效评价实践中总结出了“3E”原则，即经济性、效率性和有效性。所谓经济性，是指在财政支出管理中建立有效的支出决策机制和支出优先安排机制，克服财政支出活动中严重浪费和分配苦乐不均的问题;所谓效率性，是政府及民众对财政支出在项目决策机制、实施进度、经济效益和社会效益等方面要求的具体体现;所谓有效性，是财政支出所取得的最终成果的具体体现，需要结合当前效益与长远效益来衡量。高等教育财政支出作为公共支出的重要组成部分，这些原则也同样适应高等教育财政支出绩效的评价工作。按照以上评价指标，我国传统的高校财务预算管理中“不计成本、不讲效益、权责脱节、责任不明”等问题凸现，已很难适应高校快速、多元发展的需要，这就对高校的预算管理体制提出了新的挑战，尤其是现行的预算管理模式出现了诸多不适，主要表现在：
1.缺乏科学的预算执行情况分析评价体系
目前大部分高校未建立一套完善的预算执行的分析考核制度，考核意识不强，考核指标不明确，预算执行结果未与经济责任人的经济责任挂钩，未与职工激励机制挂钩。预算下达后，部分高校没有对预算执行进度、执行效果、资金需求做出科学的分析、评价和预测，导致预算计划与实际资金使用方向脱离，甚至越走越远，使预算失去应有的意义。决算与预算不挂钩、不对照、不分析偏离原因，随意调整，造成实际执行与预算相差甚远。财务预算执行过程中，反馈和控制制度不科学、不完善，使得反馈和控制效果差。财务预算的编制与执行只是财务预算的开始，其重点是反馈与控制。目前，一些高校虽然设置了专门的预算机构，但很少对预算执行进行跟踪调查和预算调整。这说明高校对于预算的执行并未给予高度的重视，这架空了预算控制的职能，也严重削弱了预算的激励作用。
2.缺乏健全的预算管理体制
《高等学校财务制度》规定“高等学校预算由学校财务处(室)根据各单位收支计划，提出预算建议方案，经学校最高财务决策机构审议通过后，按照国家预算支出分类和管理权限分别上报各有关主管部门”。参与预算编制的一般只是与财务有关的人员，没有专职人员对学校运行和建设发展的关联度进行研究，对学校内外部影响预算的经济环境变化因素进行经常的、系统的搜集、分析、整理，为预算管理提出细致可靠的依据。
随着高校校内管理体制改革的深入，办学权限与财权下放，使各高校普遍存在校院(系)两级预算的现象，各学院(系)作为办学实体，有权根据其办学的需要自主地安排学校下达的经费和自行组织的收入。部门预算要求高等学校应当把所有的财务收支活动都纳入部门预算管理。部门预算改革的集权与校内管理体制改革的放权之间的矛盾，应当如何解决，是摆在高校管理当局面前的棘手问题。现行的高校财务管理体制还很难真正做到财务管理、预算管理和会计核算管理的有机统一。
3、未建立科学、规范、合理的高等教育财政支出绩效评价体系
我国高等教育财政支出绩效评价工作尚处于起步阶段，还未建立完善的绩效评价体系。由于高等教育财政支出绩效评价的激励和约束机制尚未建立，高等教育财政性资金的使用效益缺乏应有的考核、监督和评价，加上财经领域存在着“重改革，轻管理”、“重分配，轻监督”等一些不正常现象，导致高等教育财政资金困难与损失浪费并存，高等教育财政支出效益低下等。目前我国在高等教育财政支出的绩效评价上存在的问题大致有以下四个方面。
(1)未形成合理的高等教育财政支出讲效益的制度环境
我国财政支出绩效评价制度建设和改革虽然取得了一定进展，但目前我国高等教育财政支出绩效评价法制建设却近乎空白，还处于探索阶段，这极大影响了高等教育财政支出绩效评价工作的深入开展和整体成效，绩效评价缺少应有的法律和制度保障，从目前我国高等教育财政支出绩效评价的具体情况来看，制订绩效评价体系及评价标准，制定绩效评价的有关政策、制度、办法，组织、协调绩效评价工作开展，建立相应的报告制度和评价结果监督制度等都需要政府相关部门制定一系列的制度或政策才能有效开展。从国外高等教育财政支出绩效评价工作的发展实际来看，这项工作要取得实效必须得到立法的支持，而且要制度化、经常化。
(2)未形成有效的高等教育财政支出讲效益的监督机制
目前高等教育财政支出监督制度改革虽然取得了一定进展，如一些地方开始在高校实行国库集中支付制度，但仍然存在着一些问题。首先对高等教育财政支出审查的内容仍只注重于合法性和合规性审核，未转向经济性、效率性和有效性的评价;其次对高等教育财政支出审查的目标仍仅限于鉴证形式，只是审查高等教育财政支出管理上存在的问题，而未转变为发现管理中存在问题并找出原因，提出政策建议，从而提高教育财政支出使用效益和支出效率;另外对高等教育财政支出审查的方式仍是提供审计式的鉴证形式和财务报告的事后审查，未能形成事前确定目标、事中监督和事后评价的方式。
(3)未能将绩效评价纳入高校预算执行和管理的整个过程中
高等教育财政支出预算的编制、执行和绩效评价没有形成一个系统的整体。绩效预算管理要求以成果为导向，将追求最大绩效作为预算管理的根本目标，将实现既定绩效目标作为预算管理的根本要求，将财政资源配置的最终成果作为衡量管理活动的根本标准，并贯穿于预算编制、执行、监督等各项管理活动中。但目前许多高校在预算资金的分配上只是着眼于把钱花出去而忽视了预算资金能够取得的绩效，更没有从源头上控制没有绩效和低绩效的教育投入项目，在教育投资责任上也没有形成一定的监督和追究机制。
(4)未建立科学、规范、合理的高等教育财政支出绩效评价体系
高等教育财政支出绩效评价工作是一项十分复杂的系统工程，目前在我国尚处于起步阶段，还没有形成一套完整、科学、规范和合理的评价体系。我国的高等教育财政支出绩效评价体系建设主要存在以下几个问题：首先，是如何对高等教育财政支出进行科学分类。例如高等教育支出中既有研究生教育支出、大学本科教育支出、高职教育支出，也有校园建设和改造项目、教师工资、学生补助、科研支出，还有人员开支、公用支出等等，同一类支出中的不同项目也有很大差异，这给高等教育财政支出进一步细化带来很多麻烦;其次是如何解决评价指标的通用性。由于高等教育财政支出的公共性与复杂性特征，使我们短期内很难找到合适的指标来覆盖所有的项目，也很难找到合理的方法来对社会效益和长期效益进行对比分析;三是如何制定合理的标准值。其突出表现在由于不同地区、不同高校采用不同的会计核算方法和会计核算软件，使得高等教育财政支出缺乏应有的基础数据，加上各类学校的具体情况不同，其间的差异和个性特征导致制定评价标准难度进一步加大。
二、高等教育财政支出绩效评价的对策分析
在建立健全高等教育财政支出绩效评价制度大框架下，构建基于高等教育财政支出绩效评价导向的高校会计系统，全面引入绩效预算管理思想，并贯穿于预算编制、执行和绩效评价过程中，积极探索，分步实施高等教育财政支出的绩效评价工作。结合具体国情，我国高等教育财政支出绩效评价体系的构建可以从以下几个方面着手。
1.建立健全高等教育财政支出绩效评价制度
建立高等教育财政支出进行绩效评价制度不仅仅是对财政支出管理改革的要求，更是对高等教育财政支出的制度约束和控制手段。目前我国高等教育财政支出绩效评价法制建设近乎空白，还处于探索阶段，这极大影响了高等教育财政支出绩效管理工作的深入开展和整体成效。为此，我国首先要加快高等教育财政支出绩效管理的法制化建设步伐，在《预算法》、《审计法》、《高等教育法》等法律中增加高等教育财政支出绩效管理的要求，加强对高等教育财政支出管理的约束力，强化高等教育财政支出绩效评价的手段，为开展高等教育财政支出绩效评价工作奠定必要的法制基础。其次，要统一制定有关高等教育财政支出评价规章和制度，明确高等教育财政支出绩效评价工作规则、工作程序、组织方式及结果应用等，并对相关行为主体的权利和义务进行界定等。
2.构建基于高等教育财政支出绩效评价导向的高校会计系统
有效的会计信息是高等教育财政支出绩效评价的基础，会计系统及其预算机制的建立是高等教育财政支出绩效评价的信息资源平台。但是，目前我国现行高校会计系统由于收付实现制的会计核算方式和过于简单的财务报告制度等原因，无法满足高等教育财政支出绩效评价的需求。要有效实施高等教育财政支出绩效评价工作，就必须构建基于绩效导向的高校会计系统，改革现有的高校会计核算和财务报告制度，并在预算管理中全面引入绩效预算管理思想，增强预算编制的绩效性，优化预算资金分配，并以绩效为目标严格控制预算执行，增强预算的严肃性，同时加强预算支出的绩效考核，重视预算执行考核结果的应用，切实提高预算的管理水平。
3.积极探索，分步实施高等教育财政支出绩效评价工作
考虑到高等教育财政支出绩效评价工作的复杂性，与此相关的法律法规等制度的建立和完善还需要相当长的时间。因此，我国的高等教育财政支出绩效评价工作应借鉴国外的先进经验，本着分步实施、逐步试点的方针来进行。首先在评价目标选择上，基于高等教育项目支出的特殊性，应先以高等教育项目支出的绩效评价为切入点，再推广到其他支出的绩效评价。二是在绩效评价的组织实施方面，应选择一些有代表性的重点高校作为试点单位，方案成熟后再过渡到其他高校。三是在评价方式和评价体系建立上，应先推行高校自评或考评为主，财政和教育主管部门选择重点进行评价，并积极协调高校共同制定绩效评价的指标体系、标准体系和方法等相关评价制度，并逐步过渡到以财政、审计以及社会中介机构为主的评价方式。
4.努力做好高等教育财政支出绩效评价工作的配套改革
首先财政和教育主管部门应建立高等教育财政支出绩效评价工作的信息资源库，搭建便于统一会计核算信息的网络平台，以便于监测高校预算支出的完成过程，收集、查询高校预算支出信息，反馈绩效评价结果。其次财政和教育主管部门以及高校要科学合理地对高等教育财政支出进行分类，并能形成统一的会计核算制度、体系，这是建立财政支出绩效评价指标、标准体系和有效组织实施的前提和基础。另外要加强高等教育财政支出绩效评价的培训和宣传工作，逐步形成高等教育财政支出讲绩效和有绩效的良好氛围。
总之，高等学校财务预算是高校进行经济活动的前提和依据，是提高资金使用效率的重要手段。但目前我国高等学校预算管理还比较滞后，还需在实践中不断摸索，不断创新，以期更好地为学校各项事业发展提供坚实的基础。
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